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　　2023年2月24日，中国证券投资基金业协会发布了《私募投资基金登记备案办法》及《私募基金管理人登记指引第1、2、3号》，并已于2023年5月1日起施行；2023年9月28日，协会进一步发布了《私募基金备案指引第1、2、3号》，并已于同日起施行。依照国资控制私募基金管理人和国资参与私募基金需要同时遵循国家有关部门（国资委、财政部等）和中国证监会、协会的相关监管规定。相关监管规定以及重点关注问题进行梳理，并提出我们的理解，期待与行业内共同探讨交流。

　　2023年2月24日，中国证券投资基金业协会（以下简称“协会”）发布了《私募投资基金登记备案办法》（以下简称《登记备案办法》）及《私募基金管理人登记指引第1、2、3号》，并已于2023年5月1日起施行；2023年9月28日，协会进一步发布了《私募基金备案指引第1、2、3号》，并已于同日起施行。前述自律规则施行后，《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》《私募基金管理人登记须知》（以下简称《登记须知》）、《私募基金登记备案相关问题解答》（四）、（十三）、（十四）、《私募投资基金备案须知》、《私募股权、创业投资基金备案关注要点》及相关材料清单废止。

　　《私募投资基金登记备案办法》规定，国家有关部门对国有企业、国有资本占控股地位或者主导地位的企业出资设立的私募基金管理人、私募基金另有规定的，从其规定。因此，就国资控制私募基金管理人和国资参与私募基金而言，需要同时遵循国家有关部门（主要是国资委、财政部）和中国证监会、协会的相关监管规定。

　　根据《登记备案办法》规定，实际控制人，是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配私募基金管理人运营的自然人、法人或者其他组织。

　　在《登记备案办法》施行前，根据《登记须知》规定，国资控制私募基金管理人的实际控制人应当追溯至国有控股企业或集体企业；但《登记须知》并未规定如果国资控制私募基金管理人上层存在多级国有控股企业，应当认定哪一级国有控股企业为实际控制人。因此，为避免国资内部复杂的审批流程，及限缩关联方的认定范围，实操中倾向于将最下层国有控股企业认定为实际控制人。

　　与《登记须知》相比，《登记备案办法》进一步明确了国资控制私募基金管理人在实际控制人认定上的穿透规则。根据《登记备案办法》及《私募基金管理人登记指引第2号——股东、合伙人、实际控制人》规定，政府及其授权机构控制的私募基金管理人的实际控制人应当追溯至有效履行相关职责的相关主体，包括追溯至财政部、各地财政厅（局）或者国务院国资委、各地方政府、各地国资委等直接控股企业主体。因层级过多或者股权结构复杂，导致前款主体无法履行实际控制人职责的，应当充分说明合理性和必要性，追溯至能够实际有效履行实际控制人责任的主体。

　　因此，国资控制私募基金管理人的实际控制人原则上应当追溯至政府及其授权机构（财政或国资主管部门）直接控股企业主体；如该等直接控股企业主体无法实际有效履行实际控制人责任的，则应当追溯至政府及其授权机构（财政或国资主管部门）直接控股企业主体下层能够实际有效履行实际控制人责任的主体。在这种情况下，国资控制私募基金管理人的实际控制人认定，需要对其各级股东是否能够实质履行实际控制人责任作出判断，进而作出实际控制人认定，而非直接将最下层国有控股企业认定为实际控制人。

　　根据《登记备案办法》规定，同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，应当符合中国证监会和协会的规定，具备充分的合理性与必要性，其控制的私募基金管理人应当持续、合规、有效展业。

　　同时，根据《登记备案办法》规定，最近5年从事过冲突业务的，不得担任私募基金管理人的控股股东、实际控制人、主要出资人（指持有管理人25%以上股权的股东）。其中，冲突业务是指民间借贷、民间融资、小额理财、小额借贷、担保、保理、典当、融资租赁、网络借贷信息中介、众筹、场外配资、房地产开发、交易平台等与私募基金管理相冲突的业务。另外，根据《私募基金管理人登记申请材料清单（2023年修订）》要求，申请机构的关联方从事、融资租赁、商业保理、融资担保、互联网金融、典当等冲突业务的应当提交相关主管部门批复文件。但在实践中，如私募基金管理人的关联方从事房地产开发的冲突业务，仍可能被重点关注。

　　国有企业的业务板块通常比较广泛，下设多个二级、三级及三级以上子公司，其中，可能存在其他已登记私募基金管理人，并可能从事与私募基金管理相冲突的业务。因此，国有企业设立国资控制私募基金管理人，需要关注国有企业本身是否从事与私募基金管理相冲突的业务，该等情形构成国资控制私募基金管理人登记的实质障碍。

　　另外，还需要关注国有企业的关联方是否为已登记私募基金管理人，及国有企业的关联方是否从事与私募基金管理相冲突的业务，该等情形均不构成国资控制私募基金管理人登记的实质障碍，但就前者而言，需要就新设合理性与必要性、是否已合理区分各私募基金管理人的业务范围、是否已建立与所控制的私募基金管理人的管理规模、业务情况相适应的持续合规和风险管理体系作出说明；就后者而言，需要提交相关主管部门批复文件。

　　根据《登记备案办法》规定，法定代表人、负责投资管理的高级管理人员（以下简称“投资高管”）直接或者间接合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，但政府及其授权机构控制的私募基金管理人不适用前述规定。中国证监会于2023年12月8日发布的《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》中进一步明确，仅“设区的市级以上政府及其授权机构控制的私募基金管理人”方能豁免法定代表人和投资高管的持股要求，因为，未来国资控制私募基金管理人豁免法定代表人和投资高管的持股要求的条件可能发生变化。《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求》进一步解释，《登记备案办法》第八条第一款第三项规定的“直接或者间接合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额”，是指法定代表人、负责投资管理的高级管理人员均直接或者间接持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，且合计实缴出资不低于私募基金管理人实缴资本的20%，或者不低于《登记备案办法》第八条第一款第一项规定的私募基金管理人最低实缴资本（即1,000万元）的20%。

　　国资控制私募基金管理人是否需要法定代表人和投资高管均持有一定比例的股权，存在不同的理解。一般认为，《登记备案办法》明确排除政府及其授权机构控制的私募基金管理人适用法定代表人和投资高管均持有一定比例的股权的规定，因此，国资控制私募基金管理人的法定代表人和投资高管不受持股及最低实缴资本限制。但也有观点认为，《登记备案办法》仅排除政府及其授权机构控制的私募基金管理人，如实际控制人未认定为政府及其授权机构，而是认定为一级国有企业的二级或三级子公司，可能被认为不属于政府及其授权机构控制的私募基金管理人而不适用前述除外规定。笔者倾向于前一种理解，根据《登记备案办法》关于“政府及其授权机构控制的私募基金管理人的实际控制人应当追溯至有效履行相关职责的相关主体”的规定，即使追溯认定后的实际控制人并非政府及其授权机构或一级国有企业，仍不影响国资控制私募基金管理人适用前述除外规定。

　　1. 私募基金管理人的法定代表人、高管人员应当保证有足够的时间和精力履行职责，对外兼职的应当具有合理性，不得在非关联私募基金管理人、冲突业务机构等与所在机构存在利益冲突的机构兼职，或者成为其控股股东、实际控制人、普通合伙人。

　　2. 合规风控负责人不得从事投资管理业务，不得兼任与合规风控职责相冲突的职务，不得在其他营利性机构兼职。

　　国资控制私募基金管理人的高管人员通常由上级国有企业委派，其本身也可能在上级国有企业任职，并在国资控制私募基金管理人兼职。《登记备案办法》要求私募基金管理人的法定代表人、高管人员不得在非关联私募基金管理人、冲突业务机构等兼职，并且，合规风控负责人原则上不得兼职，国资控制私募基金管理人的高管人员安排应当遵循前述规定。但是以下情形不属于兼职：

　　《合伙企业法》第三条规定：“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。”该条的立法目的是防止国有资产为合伙企业的债务承担无限责任，但也带来了实务中的困惑，即国有企业、国有控股企业及其子企业是否均不得成为普通合伙人。

　　全国人工委编写的《合伙企业法释义》中，对此的说明是：国有独资企业是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。国有企业的概念则较宽泛，可以理解为包括国有独资企业、国有控股企业和国有控股公司。虽然，全国人工委对“国有企业”的解释比较宽泛，但实践中也有很多观点认为，《合伙企业法》规定的“国有企业”应当做限缩解释，即解释为全民所有制企业或国有独资或全资企业，而不包括国有控股企业，事实上也存在大量由国有企业担任普通合伙人的有限合伙企业（包括有限合伙型私募基金），比如北京市政府投资引导基金管理有限公司、国开开元股权投资基金管理有限公司、通用（北京）投资基金管理有限公司、苏州国发资产管理有限公司，形式上看均属于国有全资企业或国有控股企业，但实践中均在有限合伙企业中担任普通合伙人。

　　我们倾向于理解，《合伙企业法》规定“国有企业不得成为普通合伙人”，应当做限缩解释，对于国有全资企业或国有独资企业的控股子企业，仍然可以在有限合伙企业（包括有限合伙型私募基金）中担任普通合伙人。

　　《私募办法》对于私募基金也同样要求遵循专业化运作原则，私募基金应具有明确、合法的投资方向，并且，这一原则将被纳入基金合同进行约定，基金合同当基于主要投资方向和资产类别将私募基金明确为私募股权基金、私募证券基金或母基金等，使其成为合同义务。

　　根据《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）第四条规定，32号令监管企业是“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”，如国资参与私募基金采用公司形式，且该公司型私募基金属于“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”，则需要适用32号令，该公司型私募基金进行资产处置交易需要履行国资交易程序。如国资参与私募基金采用有限合伙形式，32号令的适用对象是否包含有限合伙企业，实践中一直存在争议。

　　就此问题，国务院国资委曾多次在其官方网站“互动交流”板块中进行回复（包括但不限于2022年3月3日关于“国资有限合伙控股的企业对外转让资产”的回复、2022年4月12日关于“有限合伙企业是否区分国有或非国有”的回复等），根据国务院国资委的回复口径，并参考《上市公司国有股权监督管理办法》（“36号令”）将“国有出资的有限合伙企业不作上市公司国有股东认定”的处理方式，我们倾向于理解，目前国务院国资委的监管思路倾向于认定有限合伙企业不在32号令的规制范围内，32号令主要是针对公司制企业中的国有及国有控股、国有实际控制等情形进行的分类。

　　因此，我们倾向于理解，国资参与的有限合伙型私募基金进行资产处置交易无需履行国资交易程序。但是，需要注意的是，在实践中，由于各级国资监管部门对有限合伙企业进行资产处置交易的问题尚无明确、统一的态度或标准，在面对个案时，仍建议由与对应的国资监管部门进行单独的沟通、确认，并最终以国资监管部门的意见为准。

　　根据《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》（国资发产权规[2020]2号）规定，国有企业持有的有限合伙应当办理国有权益登记。

　　尽管国有企业持有的有限合伙型私募基金份额应当办理国有权益登记，但国有企业转让有限合伙型私募基金份额是否应当履行国资交易程序，仍需区分来看。如上所述，根据国务院国资委的回复口径，目前国务院国资委的监管思路倾向于认定有限合伙企业不在32号令的规制范围内，32号令主要是针对依据《公司法》设立的公司制企业。因此，国有企业转让所持有限合伙型私募基金份额不在32号令规范范围，无需按照32号令规定进场交易（参见国务院国资委2022年4月13日关于“国有全资公司转让私募基金份额的，是否必须进场交易”的回复）。

　　但是，根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）规定，“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：…（五）产权转让；（六）资产转让、置换；…”据此，我们理解，国有企业转让、收购有限合伙型私募基金份额应当履行国有资产评估程序（参见国务院国资委2022年9月16日关于“国有参股股东认定及要求咨询”的回复）。